21 Mars 2022/Albina Hoxha/Porta Vendore/Tiranë
Partia Demokratike ka kërkuar që prej fundvitit 2021 rishikimin e reformës territoriale, me argumentin se nuk janë plotësuar objektivat dhe se kjo reformë është bërë për qëllime elektorale, duke kërkuar rikthimin e komunave. Por ekspertët, edhe pse janë dakord që reforma territoriale është realizuar për qëllime politike, ata janë skeptikë për impaktin që mund të kenë ndryshimet e propozuara nga opozita.
Reforma territoriale muaj pas muaji rikthehet në fokusin e arenës politike në vend. PD ka propozuar 3 ndryshime për ndryshime kushtetuese që në muajin tetor 2021, pjesë e të cilave është reforma territoriale. Në vitin 2015, Reforma Territoriale zgjeroi ndjeshëm territorin e bashkive, që nëse marrim shembull kryeqytetin, iu bashkëngjit Zall Herri, por paradoksi qëndron në faktin e përzgjedhjes së zonave, se Paskuqani që është vazhdim i Bulevardit të ri të Tiranës nuk ishte pjesë e Bashkisë Tiranë. Këto ndryshime u cilësuan nga opozita si të realizuara për qëllime elektorale dhe jo në dobi të qytetarëve. Ajo çka vihet re lehtësisht është fakti se ka një disproporcionalitet mes bashkive dhe qarqeve. Qarku Gjirokastër ka rreth 61 mijë banorë dhe 7 bashki. Kukësi ka 69 mijë banorë dhe përfaqësohet me 3 bashki. Amendamenti kushtetues i opozitës që kërkon rikthimin e komunave nuk synon ndarjen e vjetër. Në vetvete, sipas zërave dhe deklaratave të demokratëve nuk synohet rikthimi në të kaluarën, ku operonin 373 njësi vendore, por përmirësimi konkret në disa zona të cilat dukshëm duket se reforma ka shkaktuar kaos.
Në propozimin e PD-së, neni 4, pika 1 dhe 3 e nenit 108 ndryshohet si vijon:
1. Njësitë e qeverisjes vendore janë komunat, bashkitë dhe qarqet. Njësi të tjera të qeverisjes vendore rregullohen me ligj.
- Komuna dhe bashkia janë njësi bazë të qeverisjes vendore. Komunat përfshijnë vetëm territore rurale, ndërsa bashkitë përfshijnë kryesisht territore urbane dhe vetëm pjesërisht territore rurale. Ato kryejnë të gjitha detyrat vetëqeverisëse, me përjashtim të atyre që me ligj u jepen njësive të tjera të qeverisjes vendore.”
Ndërkohë neni 108 në reformën aktuale është:
- Komuna dhe bashkia janë njësi bazë të qeverisjes vendore. Ato kryejnë të gjitha detyrat vetëqeverisëse, me përjashtim të atyre që me ligj u jepen njësive të tjera të qeverisjes vendore.
4.Vetëqeverisja në njësitë vendore ushtrohet nëpërmjet organeve të tyre përfaqësuese dhe referendumeve vendore. Parimet dhe procedurat për zhvillimin e referendumit vendor parashikohen me ligj në përputhje edhe me nenin 151 paragrafi 2.
Një nga argumentet e përdorura nga mazhoranca, shtatë vite me parë për ndarjen e vendit në 61 bashki ishte kostoja e lartë që kishin 373 njësitë e vjetra vendore, por faktet tregojnë se buxheti i shtetit po paguan më shumë sot. Porta Vendore ka vëzhguar herë pas here pasojat e reformës, përfshi këtu edhe numrin e punonjësve, që në fakt thuajse u dyfishua.
Para vitit 2015, Shqipëria kishte në total 373 njësi të qeverisjes vendore (bashki e komuna), të cilat u reduktuan në 61 bashki me reformën territoriale. Në atë kohë, sipas shifrave zyrtare, numri i punonjësve ishte 19,625 persona. Ndërkohë, 6 vite më vonë, numri i punonjësve ka arritur mbi 31,000 persona në 61 bashkitë e vendit.
Eksperti i pushtetit vendor Agron Haxhimali tha për Porten Vendore se qytetarëve shqiptarë u kushton deri në 4500 euro në vit paga dhe sigurimet shoqërore për një punonjës bashkie. Shpenzimet për paga sipas tij, janë një zë i konsiderueshëm në buxhetet vendore. “Në raportin e fundit të publikuar në sitin e Ministrisë së Financave, rezulton se është gati 70% e buxhetit të bashkive në shkallë kombëtare që shkon për paga dhe shpenzime administrative. Sigurisht që nuk është shifër që lë shije të mirë, pasi qytetarët kanë votuar për cilësi dhe sasi shërbimesh dhe jo sasi punonjësish në institucione”, thotë Haxhimali.
Eksperti Afrim Krasniqi: Reforma dështoi
Politologu Afrim Krasniqi bën një analizë të reformës territoriale të vitit 2014 dhe efekteve të saj në qeverisjen vendore. Ai konstaton se synimet për të cilat u iniciua reforma nuk u realizuan dhe ndryshimet e realizuara u kushtëzuan nga nevojat elektorale.
“Reforma territoriale e vitit 2014 nisi në formën e duhur, por përfundoi e kushtëzuar nga nevojat elektorale dhe pa konsensus politik. Gjashtë vitet e fundit kanë treguar se rezultatet e reformës ishin në diskordancë të thellë me pritshmëritë dhe premtimet e reformës”, tha Krasniqi për Portën Vendore.
Për të faktuar analizën, Krasniqi sjell sfidat e fundit me të cilat u përball pushteti vendor të cilat dëshmuan dobësitë e saj të shkaktuara nga reforma territoriale.
“Qeverisja lokale është bërë më e dobët, pavarësia e saj financiare është kufizuar, shërbimet ndaj qytetarëve nuk janë rritur në cilësi, sistemi i përfaqësimit është vertikalizuar dhe se koncepti i vetëqeverisjes në tërësinë e tij nuk është arritur. Mjaftuan tërmeti dhe zjarret periodike, pandemia dhe zhvillimi i lejeve për investitorët strategjikë, për të kuptuar se qeverisja lokale nuk ka shumicën e kompetencave, të drejtave, mjeteve dhe burimeve njerëzore të nevojshme për të ushtruar funksionin e vet kushtetues”, shprehet politologu.
Teksa ndalet në ndryshimet e propozuara nga Partia Demokratike për reformën territoriale, Krasniqi konstaton se edhe kjo nismë bazohet në numra dhe jo në nevojat elementare të pushtetit vendor për të shkuar sa më pranë qytetarit. “Nisma e fundit e PD për rishikim të organizimit territorial, ndonëse pozitive si ide, është më shumë e kushtëzuar nga nevojat elektorale dhe politike sesa nga koncepti i një qeverisje lokale funksionale dhe përfaqësuese. Debati nuk lidhet me numrin e bashkive apo ndarjen e tyre në rurale apo urbane, por me konceptin e qeverisjes lokale dhe raportin e saj me qeverisjen qendrore, me komunitetin qytetar dhe me përgjegjësitë shtetërore për shërbime sociale, ekonomike, kulturore etj. Nisma bazohet në numra, në reflektimin e kërkesave të bazës politike, dhe jo në një strategji zhvillimi afatgjatë, në studime profesionale dhe as në praktikat e mira të qeverisjeve lokale në vendet që kanë kaluar tranzicionin me një bilanc me pozitiv sesa Shqipëria”, thotë ai.
Në këtë analizë duket qartë se të dy palët politike, reformën territoriale përpiqen ta përdorin për të përfituar në numra në zgjedhje elektorale. Propozimet e fundit të PD, në bazë të analizave të ekspertëve, nuk duket se do t’i sjellin qytetarët më pranë pushtetit vendor, edhe në rast se këto amendamente marrin konfirmimin e mazhorancës me vota në kuvend. Por e gjitha kjo, përveç numrave elektoralë, ka edhe një kosto të konsiderueshme financiare.
Ekspertët e ekonomisë: Nevojitet plan i detajuar financiar për të ndërhyrë në reformë
Eksperti i ekonomisë, Selami Xhepa, thotë se reforma territoriale administrative synonte të ulte shpenzimet, por në fakt kjo nuk ndodhi. “Reforma administrative territoriale që u ndërmor gjatë viteve 2014-2015, synonte që të racionalizonte shpenzimet administrative për kryerjen e funksioneve të pushtetit lokal, duke sakrifikuar pak nga demokracia lokale. Shkrirja e mbi 300 komunave dhe riorganizimi territorial në vetëm 61 bashki synonte pikërisht të ulte shpenzimet për personelin administrativ dhe burimet financiare që çliroheshin të përdoreshin për investime në projekte lokale. Një tjetër avantazh mund të ishte një menaxhim më efektiv i burimeve ekonomike të disponueshme në shkallë lokale. Rreziku që mund të sillte një përqendrim i pushtetit lokal, nga ana tjetër, mund të ishte një zhvillim disproporcional rajonal për arsye të përfaqësimit më të dobët politik të periferisë në raport me qendrën. Përqendrimi i tillë i vendimmarrjes mund të bënte që investimet të alokoheshin kryesisht në qendrat e zhvilluara urbane dhe më pak fonde të ishin të disponueshme në periferi. Sidoqoftë, pritej që këto efekte të kundër-balancoheshin nga kursimet që do të krijoheshin për efekt të përqendrimit të pushtetit. Fakti është se sot kemi jo vetëm një deficit më të lartë demokratik në pushtetin vendor, por dhe rritje të shpenzimeve administrative dhe të personelit”, thotë Xhepa.
Por çfarë ka ndodhur në realitet dhe sa janë arritur këto objektiva të cilat u synuan nga qeveria? Eksperti thotë se e kundërta ka ndodhur. “Sipas të dhënave statistikore të financave vendore, rezulton se shpenzimet e personelit dhe administratës lokale në vitin 2010 ishin vetëm rreth 20% e shpenzimeve totale, ndërsa sot ato kanë shkuar në rreth 28%! Krijimi i njësive administrative lokale në fakt kanë zëvendësuar pushtetet lokale që zgjidheshin me votë dhe kryenin shërbime në favor të komunitetit, ndërkohë që këto zyra shpesh janë kthyer në vetëm sportele që nuk kryejnë funksione utilitare për qytetarët. Po kështu, përfundimi i reformës territoriale nuk u shoqërua me thellimin e decentralizimit fiskal që do të rriste kompetencat e pushtetit lokal në krijimin e të ardhurave të veta. Duket sikur e gjithë reforma kishte thjesht qëllime politike bazuar në profilin politik të zgjedhëseve sipas zonave”, thotë eksperti.
Eksperti i ekonomisë Pano Soko, i pyetur nga Porta Vendore përforcoi idenë e Xhepës, duke thënë se reforma u miratua me pretekstin e uljes së shpenzimeve të pushtetit lokal, por kjo gjë nuk ndodhi. “Kostot e pushtetit lokal kanë ardhur çdo vit duke u rritur. Dhe më e keqja është fakti që jo vetëm shpenzimet u rriten, por në shumë bashki dhe të ardhurat u ulen, si pasojë e zmadhimit të territorit dhe vështirësive në administrim. Ndërsa sa për fryrjen e stafeve, kjo është një patologji që nuk zgjidhet me reformën. Pushteti lokal është parë historikisht si hambar punësimi militantësh, pa pyetur për kostot. Dhe kjo nuk zgjidhet me reformë, po me ndërgjegjësim dhe llogaridhënie. Ilaç tjetër s’ka”, shprehet eksperti Soko. Ai nënvizon se Partia Demokratike duhej të ishte pjesë e reformave në periudhën që u zhvilluan, por nuk e shfrytëzoi këtë mundësi. “Partia Demokratike fatkeqësisht nuk e shfrytëzoi shansin që kishte të ishte pjesë e reformave në atë periudhë. Sidoqoftë, tani është koha për ta rishqyrtuar më në themel riorganizimin territorial të vendit, duke lidhur më mirë bashkitë me rajonet. Në planin ekonomik e financiar, mendoj se do ishte e nevojshme që të ndërtohej një axhendë e qartë e thellimit të decentralizmit fiskal, duke deleguar më shumë autoritet për pushtetin vendor në krijimin e të ardhurave dhe qeverisjen ekonomike të tyre”, përfundon ai për Portën Vendore.
Eksperti thekson se reforma nuk ka arritur objektivat, dhe për këtë arsye ka nevojë për ndërhyrje të menjëhershme për t’u përmirësuar, por duke pasur një plan të qartë financiar të mënyrës se si do të veprohet. “Reforma territoriale e 2015 që nga miratimi i saj ka qenë një faktor i rëndësishëm në konfigurimin politik, qoftë të pushtetit lokal, qoftë edhe të atij qendror, në të dyja rastet në përfitim të mazhorancës aktuale. PD, me barrën e fajit të braktisjes së komisionit të reformës në 2015, duket se ka marrë mësim nga e gjithë ç farë ndodhi dhe kërkon ta zhbëjë atë. Ndryshimet e propozuara në fakt nuk i ulin kostot e administrimit lokal të vendit, por të paktën zvogëlimi i njësive vendore do ti mundësojë qytetarin të ketë kontakt më të lehtë me të zgjedhurit e vet vendore. Gjë që, me ndarjen aktuale, është shumë e vështirë. Zgjerimi i njësive vendore, në pamje të parë, duket sikur ul kostot e administrimit vendor, por në fakt ndodh e kundërta. Dhe kjo për shkak të uljes së cilësisë së administrimit vendor. Sa me e madhe njësia, aq më e vështirë për tu administruar. Dhe kostoja ndihet kryesisht nga krahu i të ardhurave, ashtu siç dhe po ndodh aktualisht. Pjesa e kontaktit me qytetarët, përmirësohet gjithmonë me zvogëlimin e njësive vendore. Sa më të vogla të jenë njësitë, aq më shumë mundësi i jep qytetarit të ketë kontakt me të zgjedhurin e vet dhe kjo kryesisht për shkaqe fizike dhe gjeografike. Pra një person që banon në një fshat në periferi, e ka fizikisht më të lehtë të arrijë komunën që është afër fshatit, sesa një bashki të madhe që do dy orë me makinë ta arrijë”, shprehet Soko për Portën Vendore.
Ndërkohë në 6 vite të reformës territoriale nuk kanë munguar as raportet se si ka shkuar kjo nismë, pluset dhe minuset e saj, dhe ku ka ngecur e gjithë kjo reformë hera-herës.
“Legjislacioni i ri me ndikim në qeverisjen vendore nuk është i harmonizuar ende dhe nuk është zbatuar plotësisht. Më e rëndësishmja është se ndërsa bashkive u është dhënë fuqi më e madhe, mjaftueshmëria e burimeve financiare në dispozicion të njësive të qeverisjes vendore (NJQV) është në rrezik. Autonomia fiskale e NJQV-ve është gjithashtu në rrezik. 73% e buxhetit të NJQV-ve vjen nga transfertat e qeverisë. Buxheti i shtetit alokon rreth 1% të PBB-së për NJQV-të, më e ulta në Ballkanin Perëndimor. Në shumicën e bashkive, NJQV-të nuk janë efektive në mbledhjen e të ardhurave. Si rezultat, aftësia e përgjithshme e institucioneve lokale për të ofruar shërbime publike cilësore mbetet e kufizuar. Emërimet jo plotësisht në përputhje me të gjitha parimet e ligjit të shërbimit civil kanë penguar krijimin e një shërbimi civil plotësisht të bazuar në merita”, thuhet në raportin e Qeverisja Vendore, publikuar më 2021 nga Shoqata e Bashkive të Shqipërisë.
Reforma administrative territoriale ka rritur gamën e kompetencave dhe shërbimeve të ofruara nga bashkitë, duke i zgjeruar ato në territor dhe numër banorësh. Ligji për vetëqeverisjen vendore u cakton bashkive 41 funksione në shtatë fusha përgjegjësish, të cilat janë: Infrastruktura dhe shërbimet publike, shërbimet sociale, kultura, sporti dhe argëtimi, mbrojtja e mjedisit, bujqësia dhe zhvillimi rural, pyjet, natyra dhe biodiversiteti, zhvillimi ekonomik vendor, siguria publike. Shumica e këtyre funksioneve janë deleguar gradualisht gjatë procesit të vazhdueshëm të decentralizimit, ndërsa shtatë të rejat u transferuan pas vitit 2015 (41 gjithsej) dhe përfshijnë administrimin e pyjeve, mirëmbajtjen e rrugëve rurale, administrimin e sistemeve ujitëse, mbrojtjen dhe sigurimin nga zjarri, administrimin e disa qendrave që ofrojnë shërbime sociale, si dhe personelin mbështetës të arsimit parauniversitar dhe personelin arsimor të sistemit parashkollor. “Kënaqësia me shërbimet mori 67 pikë dhe u vlerësua “mirë”. Qasja e barabartë gjinore në shërbime dhe qasja në shërbimet e ofruara bashkiake janë treguesit me vlerësimin më të lartë (98 dhe 75 pikë përkatësisht), ndërkohë që, sipas qytetarëve, problemi kryesor qëndron me cilësinë e shërbimeve (45 pikë)”, thuhet në raportin e Vlerësimit të Qeverisjes Vendore në Shqipëri 2020, nga IDRA dhe HDPC, duke vijuar se:
“Në të gjitha bashkitë duhet ngritur një sistem ofrimi shërbimesh i orientuar nga rezultatet. Një qasje e drejtuar nga rezultatet do të kërkonte orientim në të gjitha aspektet e planifikimit dhe menaxhimit, përfshi transfertat financiare bazuar në performancë. Reforma administrative dhe territoriale duhet të vijojë me përmirësimin e menaxhimit financiar dhe disiplinës financiare, si dhe me përdorimin efektiv të taksave të mbledhura vendore, me qëllim që NjQV-të të jenë të besueshme për kreditorët e mundshëm dhe qytetarët. Kjo është një sfidë serioze, sidomos për bashkitë e vogla e të mesme, pasi ato janë më pak të besueshme për kreditorët e mundshëm apo partnerët e investimeve, krahasuar me bashkitë e mëdha”.
Reforma territoriale sipas Kontrollit të lartë të Shtetit
Në raportin e fundit, Kontrolli i Lartë i Shtetit, i cili kreu auditim në vitin 2018 për reformën e re territoriale, konstatoi se bashkitë, veç Tiranës mbledhin më pak të ardhura dhe si rezultat ofrojnë më pak shërbime për qytetarët. “Reforma administrative-territoriale nuk ka përmbushur objektivat: legjislacioni i ri nuk zbatohet plotësisht, procesi i përthithjes së funksioneve të reja, punonjësve, aktiveve dhe rritja e cilësisë së shërbimeve nuk është arritur të realizohet me sukses. Në shumicën e bashkive rezulton nivel i ulët efektiviteti në mbledhjen e të ardhurave të veta dhe në përdorimin e fondeve në dispozicion”, thuhet në raportin e KLSH, pas auditimit “Për funksionimin e bashkive në kuadër të reformës administrative-territoriale”.
Kontrolli i Lartë i Shtetit ka arritur në konkluzion se me decentralizimin fiskal, legjislacioni i ri nuk ka sjellë rritje të buxhetit të bashkive. “Niveli është pak a shumë i njëjti, pra, nga buxheti qendror alokohet jo më pak se 1 për qind e GDP-së që është niveli më i ulët rajonal. Bashkitë ushtrojnë kontroll vetëm në 50 për qind të buxhetit tyre”, thuhet në raport. Por Kontrolli i Lartë i Shtetit evidenton se, edhe pse me reformën e re territoriale janë rritur të ardhurat në total, ato vijnë për shkak të vjeljes së taksave nga Bashkia e Tiranës. KLSH shprehet se Bashkia e Tiranës ka mbledhur të ardhura sa 60 bashkitë e tjera. “Sa u përket të ardhurave vendore, ndonëse në vitin 2017 janë regjistruar rreth 3.5 miliardë të ardhura më shumë, nga këto, rreth 2.2 miliardë i atribuohen mbledhjes së taksës së ndikimit në infrastrukturë nga Bashkia Tiranë (819 leje ndërtimi). Bashkia Tiranë ka mbledhur të ardhura sa 60 bashkitë e tjera të vendit, konkretisht, rreth 10 miliardë nga rreth 20 miliardë gjithsej në rang vendi. Kontribuimi i taksës së ndikimit në infrastrukturë në rritjen e të ardhurave nuk reflekton një performancë të qëndrueshme, duke qenë se vetë kjo taksë është e luhatshme, por varet nga aktiviteti i sipërmarrjeve të ndërtimit. Së dyti, impakti që ka kjo taksë në buxhetin bashkiak tregon strukturën e brishtë të sistemit fiskal të bashkive”, thuhet në raport.
Kontrolli i Lartë i Shtetit konstaton se problem kritik janë edhe investimet publike të bashkive, që përcaktohen në mënyrë selektive nga financimet e akorduara nga Fondi për Zhvillimin e Rajoneve, fonde të cilat kanë munguar në disa bashki të vendit, si në Lezhë, Shkodër dhe Kamzë. “Në vitin 2016, në 37 nga 61 bashkitë, investimet e financuara nga qeveria qendrore janë nga 1 deri në 17 herë më të larta se investimet e financuara nga vetë bashkitë. Bashkia Shkodër ka përfituar rreth 0.4% të shumës totale prej 13 miliardë lekë financime nga FZHR në vitin 2016 ose nga 22 projekte që ka aplikuar, ka përfituar vetëm 1 projekt, ndërsa Bashkia Kamzë gjatë 3 viteve të fundit s’ka përfituar asnjë projekt. Veprimtaria e FZHR bie ndesh me parimet e Konventës Europiane të Autonomisë Vendore se grantet për autoritetet lokale nuk duhet të jenë të paracaktuar, për financimin e projekteve specifike”, përcakton raporti.
Në kuadër të këtij auditimi, KLSH rekomandoi që bazuar në problematikat e evidentuara, të shqyrtojë mundësitë për një riorganizim me ose pa ndryshim të kufijve ekzistues të njësive të vetëqeverisjes vendore, bazuar edhe në përcaktimet e nenit 86 të Ligjit “Për Vetëqeverisjen Vendore. Po ashtu u rekomandua të shqyrtohet mundësia e rritjes së numrit të taksave që qeveria qendrore ndan me pushtetin vendor, me qëllim që të arrihet një stabilitet i sistemit të të ardhurave vendore, e cila do të garantonte një autonomi financiare, dhe të bëhet një vlerësim i ri i shumës së fondit të pakushtëzuar, dhe në veçanti të reformohet FZHR, me qëllim që fondet të mos akordohen përmes sistemit të konkurrimit, por të akordohen me anë të një formule të ngjashme me kriteret që përdoren për shpërndarjen e fondit të pakushtëzuar.
